2015 Election Guide - Palestinian Accession to the ICC and UNESCO

unesco.pngCJPME is pleased to publish the next of a 15 part election series analyzing the positions of Canada’s political parties. CJPME hopes that, by revealing what parties have said and done on key Middle East issues, Canadians will be better informed voters in the upcoming elections. Our next analysis studies each party’s position on the Palestinian accession to UN agencies, namely the International Criminal Court and UNESCO.

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Executive Summary

Like with so many Israel-related issues, it is hard to imagine a worse reaction than that put forth by the Conservatives on the question of Palestine at UNESCO and the ICC. Contradicting all norms of multilateralism and diplomacy, the Conservative government fought both initiatives vigorously, and then played the “sore loser” when the UN votes didn’t go in its favour. The NDP responded very responsibly on both questions, asserting Canada’s traditional support for international consensus, and support for international institutions. The NDP also explicitly highlighted the value of Palestinian membership at the ICC. The Liberals, like on so many Israel-related questions, gave a mixed message. While they sought to criticize the Conservative government’s approach, they made clear that they didn’t necessarily disagree with the government’s positions. The Bloc Québécois opposed the Conservative approach to these questions, but didn’t clear articulate a position. The Greens were silent on both items.


Palestine’s new strategy to ‘internationalize’ its conflict with Israel through legal instruments and institutions has generally been met with much hostility from the Canadian government.

Palestine’s stalled efforts to gain recognition as a MemberState of the United Nations prompted it to seek membership in the UN’s specialized agencies. A desire to protect its heritage sites and educational institutions against Israel’s repeated violations of international law - in the Gaza Strip, Bethlehem and Hebron – pushed the Palestinian Authority (PA) to pursue membership with the United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization (UNESCO).

On 31 October 2011, UNESCO voted to admit Palestine as a full member of the agency. The organization’s General Conference, its highest ruling body, made the decision by a vote of 107 in favour to 14 against, and 52 abstentions.[1] Among those who were not in favor, both Canada and the United States reprimanded the decision by cutting financial support to UNESCO. [2]  Specifically, Canada cut its voluntary contributions to the agency, refusing to fill in the organization’s financial gaps following the US’ decision to cut its contributions.

Since only states can become members of UNESCO, the decision to add Palestine among its membership essentially recognizes Palestine as a state. This set a precedent that would impact for Palestine’s status with other UN-affiliated organizations. 

This happened on December 2014, when Palestine acceded to the International Criminal Court (ICC) under the “observer state” status by signing the Rome Statute. In essence, the PA accepted the Court’s jurisdiction, retroactive to 1 June 2014, before Israel’s assault on Gaza in the summer of 2014.[3] This was done in a bid to launch an investigation of Israeli war crimes in the occupied Palestinian territories. While Palestine’s success was received with warm praise by most of the international community, it was met with indignation by the American, Israeli and Canadian governments.

Conservative Position

The Harper government’s approach to these developments reiterated 1) its ongoing reluctance to recognize the Palestinian right to self-determination, and 2) its refusal to stake out a principles- or rights-based foreign policy vis-à-vis Palestine-Israel.

Concerning UNESCO, the official site of the Department of Foreign Affairs, Trade and Development (DFATD) highlights the Conservatives’ ‘disappointment’ with this development, stating that “unilateral Palestinian efforts” are “unhelpful.”[4] Nevertheless, the Conservative government has almost never reacted to ongoing “unilateral” Israeli moves, like the expansion of Israeli “settlements” on Palestinian territory.

To emphasize its unhappiness, Canada’s Conservative government stated that it would not cover any shortfalls in UNESCO’s budget, stating, “those countries that voted in favour of the Palestinian proposal ought to have known the financial implications this would have.”[5]

Though slightly more weak-kneed than the United States, the Conservatives’ decision to withhold contributions not only impedes on UNESCO’s capacities but also undermines the credibility of the organization’s mandate. Indeed, Baird’s unsympathetic comment about ‘financial implications’ highlights a renunciation of Canada’s prominent role in the organization.

The Conservatives maintained this negative stance on international institutions with Palestine’s accession to the ICC. Despite the fact that Israel itself has not signed the Rome Statute, Ottawa holds, as do Washington and Tel Aviv, that Palestine is not a state, and therefore does not qualify for membership in the Court.  This opposition, however, is based on a circular argument, given that the Harper government also actively worked to prevent Palestine’s recognition as a state at the UN, despite an overwhelming international consensus in support. 

The Conservative government’s position on Palestine’s accession to the ICC was articulated by Foreign Minister John Baird, who said,

“The decision by the Palestinian Authority to seek to unilaterally accede to the Rome Statute of the International Criminal Court, among other international bodies, is a concerning and dangerous development.”[6]

Why the Conservative Party should disparage Palestine’s adherence to the ICC – let alone qualify it as “dangerous” – is uncertain. Usually, when a country signs or accedes to an international human rights treaty, it is a cause for celebration, as it indicates that country’s willingness to be accountable to human rights.  

Again on this issue, the Conservative government held to the Israel-good/Palestine-bad argument.  The Harper government’s position is also somewhat self-contradictory: on the one hand, it asserts vehemently that Israel was not guilty of war crimes, yet on the other hand, it appears fearful that Israel might be found guilty of war crimes if Palestine signed the Rome Statute.

NDP Position

The New Democrats have expressed bewilderment at the government’s negative stance towards Palestine’s status in international institutions like the UN, claiming that Canada’s position has destroyed its credibility in the region and “mars” all the work that has been done to improve relations between Palestine and Israel.[7]

On Palestine’s admission to UNESCO, NDP Deputy Critic for Foreign Affairs Helene Laverdière argued the Tory government had to get out of “the habit of burning bridges” and urged it not to quit Canada's UNESCO membership.[8]

Likewise, the NDP held a favourable position on Palestine’s membership to the ICC, opting to focus on Canada’s promotion of the rule of law. Paul Dewar, the official Opposition Critic for Foreign Affairs, admonished Canada’s objection to Palestinian accession to the ICC, arguing that it undermines the independent actions of a judicial institution. Responding to Foreign Minister Robert Baird’s comment that Palestinians crossed a “red line”, Mr. Dewar stated: “if a red line is actually people going to the International Criminal Court […] we’ve gone a far way from where we started years ago, supporting the institution […]”.[9]

The NDP finds the Conservative stance on these issues puzzling and non-productive. In essence, the New Democrats highlight an irrational Tory stance that challenges Canadian values, such as the rule of law and its support for multilateralism. The NDP holds the viewpoint that Palestine’s accession to these organizations should be praised as a strengthening of international justice, and Canada’s negative stance is destructive.

Liberal Position

The Liberal Party’s fickle position on the recognition of Palestine as a member of the international community highlights a major inconsistency in the Liberals’ positions as Party, undermining its credibility.

On Palestine’s accession to UNESCO, the Liberal Party went against the Tory policy. Interim Leader Bob Rae was not in support of Canada cutting its funding to UNESCO after Palestine joined, stating, “the reality is that we're not going to get ourselves into a situation where we're cutting funding every time we get a resolution out of the UN that we don’t like”.[10] Nevertheless, whereas Rae opposed the defunding of UNESCO, the tone of his comments suggests he was far from supporting Palestine’s membership in the international body.

For Palestine’s bid for the ICC, the Liberal position was much more explicit and critical.  Liberal Foreign Affairs Critic Marc Garneau reproached Palestine’s initiative, stating: “[…] it sends a signal which is counter-productive. They are free to apply but I think it is a mistake on their part and will only make the situation worse by entrenching positions”.[11]  Like with the Conservatives, the Liberal position on Palestine’s accession to the ICC seemed arbitrary, with no basis in international law.

The Liberal Party’s ambiguous stance on both these issues may have been an attempt to carve out less polarizing approach to an issue which is emotional for many Canadians. The result, however, is that the Liberals’ message remains muddled concerning the Palestinian question.

Bloc Quebecois Position

The Bloc Quebecois did not directly state a position on Palestine’s accession to UNESCO and the ICC, but simply opted to question the methods of Foreign Minister Robert Baird. Former Deputy André Bellavance stated: “Mr. Baird is doing what a diplomatic chief should not do, which is to take a radical position. There is a need for actual diplomacy”.[12]

Green Position

The Green Party has not directly addressed this issue on official channels.



Comme tant d’enjeux relatifs à Israël, il est difficile d’imaginer une réaction pire que celle des conservateurs face à l’adhésion de la Palestine à l’UNESCO et à la CPI. Contredisant toute norme de multilatéralisme et de diplomatie, le gouvernement conservateur a activement lutté contre les deux initiatives et s’est ensuite comporté en « mauvais perdant » quand les votes à l’ONU n’ont pas tourné en sa faveur. Le NPD a répondu de manière très responsable à ces deux enjeux, réaffirmant le rôle traditionnel du Canada en tant que défenseur des institutions internationales. Il a aussi ouvertement souligné l’importance de l’adhésion palestinienne à la CPI. Le message des libéraux fut ambigu, comme pour tant d’autres sujets liés à Israël. Tout en tentant de critiquer l’approche des conservateurs, il fut clair sur le fait qu’il n’était pas forcément en désaccord avec les positions de ceux-ci. Le Bloc Québécois s’est opposé à l’approche des conservateurs, mais n’a toutefois pas clairement défini sa position. Enfin, les Verts ne se sont pas prononcés. 


La nouvelle stratégie palestinienne visant à « internationaliser » le conflit avec Israël au moyen d’instruments légaux et institutionnels a généré son lot d’hostilité de la part du gouvernement canadien.

Comme la Palestine peine à être reconnue comme État membre des Nations Unies, elle cherche désormais à adhérer aux agences spécialisées de l’ONU. Poussée par sa volonté de protéger son patrimoine local et ses établissements scolaires contre les abus israéliens du droit international dans la bande de Gaza, à Bethléem et à Hébron, l’Autorité palestinienne (AP) a cherché à joindre l’Organisation des Nations Unies pour l’éducation, la science et la culture (UNESCO).

Le 31 octobre 2011, l’UNESCO a voté pour l'adhésion de la Palestine comme membre officiel de l’agence. La Conférence générale de l’organisation, son plus haut corps dirigeant, a tranché par 107 votes favorables contre 14 votes défavorables et 52 abstentions [1]. Parmi les pays non favorables à l’adhésion de la Palestine en tant que membre, le Canada et les États-Unis ont tous deux exprimé leur mécontentement en réduisant leur soutien financier à l’UNESCO [2]. Le Canada a mis un terme à ses contributions volontaires destinées à l’agence en refusant de combler les déficits générés par la décision des États-Unis de cesser ses contributions.

Seuls les États peuvent être membres de l’UNESCO. Ainsi, l’adhésion de la Palestine parmi les rangs de l’agence lui confère essentiellement le statut de pays. Cet évènement a créé un précédent qui pourrait changer le statut de la Palestine au sein d’autres organisations affiliées à l’ONU.

En décembre 2014, la Palestine a rejoint la Cour pénale internationale (CPI) sous la qualité d’ « État observateur » en signant le Statut de Rome. Pour l’essentiel, l’Autorité palestinienne a accepté la compétence de la Cour, rétroactive jusqu’au 1er juin 2014, avant l’agression israélienne contre Gaza à l’été 2014 [3]. Ces démarches visaient à encourager le lancement d’une enquête sur les crimes de guerre israéliens perpétrés en territoire palestinien occupé. Alors que le succès de la Palestine a été salué par une grande partie de la communauté internationale, il a été reçu avec indignation par les gouvernements des États-Unis, d’Israël et du Canada.

Position des conservateurs

L’attitude du gouvernement Harper face à ces changements a confirmé : 1) sa réticence continue à reconnaître le droit à l’autodétermination de la Palestine ainsi que 2) son refus d’adopter une politique étrangère vis-à-vis du conflit israélo-palestinien qui soit réellement fondée sur des principes ou sur des droits.

Au sujet de l’UNESCO, le site officiel du ministère des Affaires étrangères, Commerce et Développement Canada (MAECD) souligne le « mécontentement » des conservateurs face à ces changements et on peut y lire que les « efforts unilatéraux palestiniens » n’ont « rien d’utiles » [4]. En contrepartie, le gouvernement conservateur n’a presque jamais réagi aux actions « unilatérales » israéliennes comme l’expansion de ses colonies en territoire palestinien occupé.

Afin de souligner son mécontentement, le gouvernement conservateur a mentionné qu’il ne couvrirait aucun déficit budgétaire de l’UNESCO, indiquant que « les pays qui ont voté en faveur de la demande de l’Autorité palestinienne auraient dû savoir quelles pourraient être les répercussions financières éventuelles de cette décision. [5] »

La décision conservatrice de suspendre ce financement, décision à peine moins sévère que la décision des États-Unis, ne fait pas qu’affaiblir les capacités financières de l’UNESCO, elle mine aussi la crédibilité du mandat de l’organisation. En effet, les commentaires hostiles du ministre Baird sur la question de l’ « implication financière » témoignent de la renonciation du Canada à son rôle majeur au sein de l’organisation.

Les conservateurs ont maintenu cette opinion négative envers les institutions internationales lors de l’adhésion de la Palestine à la CPI. Même si Israël n’est pas signataire du Statut de Rome, Ottawa, Washington et Tel-Aviv continuent de clamer que la Palestine n’est pas un État et qu’elle ne peut, par conséquent, être membre de la cour. Or, cette opposition fonctionne comme un cercle vicieux puisque le gouvernement Harper a préalablement travaillé d’arrache-pied pour empêcher la reconnaissance de la Palestine à l’ONU malgré un solide consensus international en ce sens. 

La position du gouvernement conservateur sur l’adhésion palestinienne à la CPI a été expliquée par le ministre des Affaires étrangères John Baird, qui a dit : « La décision de l’Autorité palestinienne de chercher à adhérer de façon unilatérale au Statut de Rome de la Cour pénale internationale […], constitue un développement inquiétant et dangereux. [6] »

Difficile de comprendre pourquoi le Parti conservateur cherche à décourager l’adhésion de la Palestine à la CPI en plus de la qualifier de « dangereuse ». Habituellement, lorsqu’un pays signe ou reconnait un traité international sur les droits de la personne, il y a plutôt matière à se réjouir : cela témoigne de son désir de respecter les droits de la personne.

Une fois de plus dans ce dossier, le gouvernement conservateur s’est rattaché à la position du gentil Israël contre la méchante Palestine. Aussi, la position du gouvernement Harper est quelque peu contradictoire : d’un côté, il affirme qu’Israël n’est pas coupable de crimes de guerre, de l’autre, il semble craindre qu’Israël ne soit reconnu coupable de crimes de guerre si la Palestine signe le Statut de Rome.

Position des néo-démocrates

Les néo-démocrates ont exprimé leur vif étonnement face à l’attitude négative du gouvernement quant au statut de la Palestine dans les institutions internationales comme l’ONU, affirmant que l’attitude du Canada a détruit sa crédibilité au Moyen-Orient et « gommé » tout le travail effectué pour améliorer les relations entre la Palestine et Israël. [7]

Après l’adhésion palestinienne à l’UNESCO, la porte-parole du NPD aux Affaires étrangères Hélène Laverdière a affirmé que le gouvernement conservateur devait perdre l’habitude de « couper les ponts » et l’a pressé de ne pas retirer son adhésion à l’UNESCO [8].

Dans le même ordre d’idées, le NPD a maintenu une opinion favorable quant à l’adhésion de la Palestine à la CPI, optant pour une position centrée sur le rôle du Canada comme défenseur de l’État de droit. Paul Dewar, le porte-parole de l’opposition officielle aux Affaires étrangères, a critiqué l’objection du gouvernement à l’adhésion palestinienne à la CPI en affirmant que cela mine toute action indépendante menée par une institution judiciaire. En réponse au commentaire du ministre des Affaires étrangères John Baird qui affirmait que les Palestiniens avaient « franchi la ligne rouge », M. Dewar a déclaré : « si la ligne rouge se franchit en accédant à la Cour pénale internationale […], nous sommes bien loin de notre positionnement initial, alors que nous encouragions l’institution […] » [9].

Le NPD est perplexe face à la position conservatrice qu’il considère contreproductive. Plus précisément, les néo-démocrates soulignent le caractère irrationnel d’une telle prise de position, car elle va à l’encontre des valeurs canadiennes comme l’État de droit et le multilatéralisme. Le NPD considère qu’une telle position est destructrice et que le Canada devrait encourager l’adhésion de la Palestine à ces organisations afin de renforcer la justice internationale.

Position des libéraux

La position inconstante du Parti libéral pour la reconnaissance de la Palestine en tant que membre de la communauté internationale est le reflet de l’incohérence des libéraux en tant que parti, minant ainsi leur crédibilité.

Lors de l’adhésion de la Palestine à l’UNESCO, le Parti libéral s’est attaqué à la politique conservatrice. Le chef par intérim, Bob Rae, n’appuyait pas les coupes dans le financement de l’UNESCO suite à l’adhésion de la Palestine. Il a déclaré : « Nous n’allons pas commencer à couper notre financement toutes les fois où l’ONU adopte une résolution que nous n’apprécions pas. [10] » Or, alors qu’il est clair qu’il s’opposait aux réductions du financement à l’UNESCO, rien ne laissait croire qu’il encourageait l’adhésion de la Palestine à l’organisation internationale.

En ce qui concerne la candidature de la Palestine à la CPI, la prise de position libérale était beaucoup plus claire et tranchée. Le porte-parole libéral aux Affaires étrangères Marc Garneau a désapprouvé la démarche palestinienne en disant : « […] cela envoie un message contreproductif. Ils sont libres de poser leur candidature, mais je crois qu’il s’agit d’une erreur qui ne peut qu’envenimer la situation en isolant les parties. [11] » Comme la prise de position conservatrice, l’opinion libérale concernant l’adhésion de la Palestine à la CPI semblait arbitraire et sans fondement au niveau du droit international.

Ainsi, la prise de position ambigüe du Parti libéral était peut-être une stratégie dont le but était d’atténuer les émotions des Canadiens sur une question qui divise. Le résultat, par contre, fut que le Parti libéral est apparu confus en ce qui concerne la question palestinienne.

Position du Bloc Québécois

Le Bloc Québécois n’a pas adopté de position sur l’adhésion de la Palestine à l’UNESCO et à la CPI, mais a plutôt choisi de questionner les méthodes du ministre des Affaires étrangères John Baird. « Je pense que M. Baird est en train de faire ce que le diplomate en chef du Canada ne devrait pas faire, c’est-à-dire prendre des positions qui sont radicales. Je pense qu’on a besoin de diplomatie actuelle-ment », a lancé le député André Bellavance [12].

Position du Parti Vert

Le Parti vert n’a pas émis de commentaire officiel sur cet enjeu.

[1] “UNESCO votes to admit Palestine as Full Member,” UN News Centre. 31 October 2011. Accessed on 4 July, 2015. http://www.un.org/apps/news/story.asp?NewsID=40253#.Vbja2Hj1PQQ

[2] It is important to note that while Quebec has its own seat on the organization, it did not vote and has no say in Canada’s contributions to the agency.

[3] Heinbecker, Paul. “Canada’s Bluster over Palestine’s ICC Bid Betrays its Principles,” The Globe and Mail. 28 January 2015. Accessed on 27 July, 2015. http://www.theglobeandmail.com/globe-debate/canadas-bluster-over-palestines-icc-bid-betrays-its-principles/article22672289/

[4] “Minister Baird Disappointed at UNESCO Approval of Palestinian Membership,” Foreign Affairs, Trade and Development. Accessed on 27 July, 2015. http://www.international.gc.ca/media/aff/news-communiques/2011/324.aspx?lang=eng

[5] Ibid.

[6] “Canada Concerned by Dangerous Actions by Palestinian Authority,” Foreign Affairs, Trade and Development. Accessed on 27 July, 2015. http://www.international.gc.ca/media/aff/news-communiques/2015/01/01a.aspx?lang=eng

[7] “Canada’s UN Vote on Palestine Hurts its Role in the Peace Process: NDP,” CTV News. 30 November 2012. Accessed 22 July, 2015. http://www.ctvnews.ca/canada/canada-s-un-vote-on-palestine-hurts-its-role-in-peace-process-ndp-1.1060306

[8] Murphy, Jessica. “Feds Weighing Options after Palestine Wins Into UNESCO.” Toronto Sun. October 31, 2011. Accessed on 22 July, 2015. http://www.torontosun.com/2011/10/31/ottawa-weighing-options-after-palestine-wins-into-unesco

[9] Blanchfield, Micheal. “Baird Meets Netanyahu, Decries Palestinians’ “Huge Mistake” with ICC,” The Globe and Mail. 19 January 2015. Accessed on 22 July, 2015. http://www.theglobeandmail.com/news/politics/baird-meets-with-netanyahu-today/article22514941/

[10]Murphy, op.cit., 2011. 

[11] Kennedy, Mark. “Palestinian Move to Join International Criminal Court a ‘Dangerous Development’: John Baird,” National Post. 3 January, 2015. Accessed on 27 July, 2015. http://news.nationalpost.com/news/world/israel-middle-east/palestinian-move-to-join-international-criminal-court-a-dangerous-development-john-baird

[12] Buzzetti, Helene. “Ottawa réévalue ses relations avec Palestine,” Le Devoir. 1 December 2012. Accessed on 27 July, 2015. http://www.ledevoir.com/politique/canada/365382/ottawa-reevalue-ses-relations-avec-la-palestine